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El Proyecto de Ley del Presupuesto para el Año Fiscal 2008, es consistente con las proyecciones de los principales agregados económicos, y las estimaciones de los recursos públicos contenidos en el Marco Macroeconómico Multianual - MMM, el mismo que ha sido recientemente actualizado y aprobado en sesión de Consejo de Ministros en agosto de 2007. Dicho documento es compatible con las proyecciones efectuadas por el Banco Central de Reserva del Perú según comunicación efectuada mediante Oficio N° 0129-2007-BCRP del 27 de agosto de 2007 dirigido por su Presidente al Ministro de Economía y Finanzas.
Debe indicarse, que las proyecciones macroeconómicas contenidos en el MMM son estimaciones que generalmente presentan diferencias metodológicas con respecto a las previsiones presupuestales, principalmente por que la primera presenta cifras de lo que se espera suceda al cierre de un año fiscal determinado, en tanto que el segundo es más bien una previsión que se sitúa al inicio del año fiscal y que, dependiendo del desempeño real de la economía como factor fundamental en la generación de los ingresos previstos en el presupuesto, está sujeto a posibles modificaciones presupuestales que conducirían a una mayor o menor ejecución respecto a lo programado inicialmente.
La diferencia de las cifras del MMM respecto al Proyecto de Presupuesto es que en las Fuentes de Financiamiento de Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito y en las Donaciones y Transferencias las operaciones de libre disponibilidad, así como las concertadas para los proyectos de inversión, mientras las cifras contenidas en el MMM adicionalmente a los conceptos señalados, incluye una estimación de los recursos por concertar.
Asimismo, en algunos casos las diferencias se sitúan en el campo metodológico de estimación. Tal es el caso de los Recursos Directamente Recaudados que en el caso del MMM son estimados en forma indirecta a partir de indicadores macroeconómicos, en tanto que en el Proyecto de Presupuesto los pliegos presupuestarios realizan una estimación de carácter microeconómico.
Por último, con el fin de hacer explícito el equilibrio del presupuesto público y por la transparencia de las cuentas fiscales, se ha considerado pertinente incorporar en el proyecto de presupuesto inicial el prefinanciamiento del 2007 provenientes de la colocación de bonos soberanos por US$ 280 millones en la Fuente de Financiamiento Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito destinado al pago del servicio de la deuda.
III. RECURSOS PÚBLICOS
1. ANTECEDENTES
La presión tributaria en los últimos años muestra una tendencia creciente llegando a obtener un indicador estimado de 15,3% del PBI durante el año 20071.
Entre el año 1998 y el año 2002 nuestra economía sufrió un proceso de recesión, con una caída significativa en su nivel de recaudación, a consecuencia de factores naturales como el fenómeno "El Niño", crisis financiera internacional (asiática, rusa, brasileña) y la implementación de exoneraciones tributarias, entre otros.
A partir del año 2003 se aprecia un crecimiento importante hasta llegar a 14,9% del PBI durante el año 2006, como consecuencia del incremento de la producción nacional, de los precios internacionales, el aumento de 1 punto porcentual de la tasa del IGV, la mayor recaudación por el ITF, ITAN, las medidas de ampliación de la base tributaria, entre otros.
En la participación de la recaudación de tributos internos por sectores o por actividad económica ejecutada durante el año fiscal 2006, se aprecia que esta se concentró, en primer lugar, en el rubro "Otros servicios" con el 34,8% del total y que comprende: la recaudación por generación de energía eléctrica, turismo y hotelería, transportes, telecomunicaciones, intermediación financiera, enseñanza, salud, entre otros; en segundo lugar, se encuentra el rubro "Manufactura" con el 22,7% de participación que comprende la recaudación proveniente de las empresas dedicadas a los procesadores de recursos primarios y la industria no primaria.
Durante el año fiscal 2007 (al mes de agosto) se aprecia una participación del rubro "Otros Servicios" del 32,0% del total seguido de la Minería que representa 26,0% del total.
En lo que respecta a la tributación interna por departamentos (que considera el lugar de pago del contribuyente) la tendencia es que en el departamento de Lima se concentra en promedio el 86,7% de la recaudación, y en el resto de departamentos el 13,3% en el periodo 1994-2007.
De lo anterior, los departamentos que tuvieron una mayor participación en la recaudación del año fiscal 2006, después del departamento de Lima, fueron: Arequipa (2,4%), Cusco (1,8%), Piura (1,4%), y La Libertad (1,4%).
RECURSOS PÚBLICOS AÑO FISCAL 2008
El presupuesto 2008 asciende a S/. 71.050 millones que equivale al 19,7% del PBI. La fuente de financiamiento más importante es recursos ordinarios con el 65,2% cuyo crecimiento es de 14,5%, seguido de los recursos determinados con el 16,1% cuya variación nominal es de 25,8% con relación al año 2007 (considera los ingresos tributarios de los gobiernos locales), y en tercer lugar están los recursos directamente recaudados con una participación del 9,3% (en esta fuente de financiamiento se está incorporando los ingresos propios de los gobiernos regionales y locales).
a) Recursos ordinarios
Los ingresos para el año fiscal 2008 correspondientes a la fuente de financiamiento de recursos ordinarios se estiman en S/. 46.300 millones que representan el 12,8% del PBI. Dicho monto incluye los fondos públicos que se destinarán al financiamiento de los gastos en los Gobiernos Regionales por S/. 9.558 millones que considera S/. 674 millones del Fondo de Compensación Regional - FONCOR, orientado a financiar proyectos de inversión regional en el marco de la Ley Nº 27867 y modificatorias; y al financiamiento de los gastos en los Gobiernos Locales por S/. 1,264 millones.
En la proyección de los ingresos para el año 2008, se consideran entre otras medidas fiscales, la de mantener la tasa de 17% en el IGV (además de los dos puntos porcentuales del Impuesto de Promoción Municipal); la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN); así como del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), toda vez que constituyen mecanismos de control indirecto del Impuesto a la Renta y del Impuesto General a las Ventas.
Es conveniente señalar, que en el Proyecto de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008, en la fuente de financiamiento recursos ordinarios se deducen de la recaudación tributaria las comisiones de recaudación y de tesorería a favor de la SUNAT y el Banco de la Nación, así como las transferencias como consecuencia de la eliminación de los incentivos y exoneraciones tributarias a favor del Gobierno Regional del Departamento de San Martín que se incluye en la fuente de financiamiento de recursos determinados.
El detalle de los recursos ordinarios se muestra a continuación:
* Ingresos tributarios
La estimación de los ingresos tributarios asciende a S/. 46,096 millones y representan el 12.8% del PBI. En la cifra del IGV solo considera el 17% de tasa de recaudación, debido a que los recursos del Impuesto de Promoción Municipal, equivalente al 2% restante, forman parte del Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN.
Impuesto a la renta
En el año 2008, se estima una recaudación de S/. 20.184 millones que representa el 5,6% del PBI. En la estimación de este impuesto se ha considerado la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos, así como el fortalecimiento de las acciones de fiscalización que realizarán la entidad encargada de la administración tributaria (SUNAT).
En el impuesto a la Renta, las categorías que más contribuyen en el período 1998-2007 son:
* Tercera: Rentas del comercio, la industria y otras expresamente consideradas por la Ley. Este rubro representa aproximadamente el 45,5% promedio de la recaudación total del Impuesto a la Renta.
* Quinta: Rentas del trabajo en relación de dependencia, y otras rentas del trabajo independiente expresamente señaladas por la ley. Su participación en la recaudación total del impuesto es de 24,4% promedio anual.
Las categorías de menor participación en la recaudación son:
* Segunda: Rentas de otros capitales con el 1,1% de participación del total recaudado como promedio anual.
* Primera: Rentas por el arrendamiento, subarrendamiento y cesión de bienes, que representa el 2,2% como promedio anual de la recaudación total del Impuesto.
* Cuarta: Rentas del trabajo independiente. Representa el 3,9% promedio anual de la recaudación total.
Impuesto a las importaciones
Se estima una recaudación de S/. 1.621 millones que representa el 0,4% del PBI. En la proyección de ingresos se considera un nivel de importaciones ascendente a US$ 21.106 millones y el tipo de cambio previsto para el año 2008 (S/. 3,16 por dólar), principalmente. Asimismo, se estima un efecto en este rubro por la entrada en vigencia del TLC a partir del año 2008.
Impuestos a la producción y consumo
La recaudación se prevé en S/. 29.030 millones, dicho monto incluye básicamente los ingresos por el Impuesto Selectivo al Consumo y por el Impuesto General a las Ventas excluyendo el Impuesto de Promoción Municipal cuyos recursos forman parte del Fondo de Compensación Municipal.
Se prevé que la recaudación de estos impuestos tendrá una evolución favorable producto de las acciones que se vienen desarrollando para mejorar la administración tributaria.
- Impuesto general a las ventas (IGV)
La recaudación asciende a S/. 24.488 millones el cual es equivalente al 6,8% del PBI. Según la estructura que refleja el período 1998-2007 su principal componente esta registrado por la recaudación interna que representa el 58,0% en promedio durante ese periodo.
En lo que corresponde al IGV por actividad económica en la recaudación efectuada durante el año 2006, los sectores principales son: otros servicios (42,0%), manufactura (21,3%) y comercio (18,5%). El resultado de la recaudación por IGV está fuertemente relacionado con las proyecciones del crecimiento del PBI (6,2%) y de la demanda interna (7,1%) según el MMM 2008-2010, actualizado al mes de agosto del 2007.
- Impuesto selectivo al consumo (ISC)
Su recaudación asciende a S/. 4.534 millones equivalente al 1,3% del PBI. Según la estructura del período 1998-2007 su principal componente es el impuesto a los combustibles que equivale a 64% y el 36% restante a otros bienes.
* Ingresos no tributarios
Los ingresos no tributarios se estiman en S/. 1.513 millones. Dentro de este concepto se incluyen las multas y sanciones por infracciones tributarias y las transferencias que le corresponde al Tesoro Público por concepto de regalías y participaciones en la venta de hidrocarburos así como las provenientes de Camisea, entre otros.
* Ingresos de capital
Los ingresos de capital se estiman en S/. 304 millones, que consideran los recursos principalmente de los procesos de promoción de la inversión privada y de concesiones básicamente de procesos anteriores.
b) Recursos directamente recaudados
Los recursos por este concepto ascenderían a S/. 6.626 millones que representan el 9,3% de los Ingresos Públicos, y comprenden los ingresos obtenidos por las entidades públicas provenientes de los servicios que prestan, tales como: tasas, venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad y multas, entre otros.
En este rubro se consideran los ingresos propios del Gobierno Nacional (70,7%), Gobierno Regional (5,7%) y Gobierno Local (23,6%).
Del total de recursos directamente recaudados, corresponden S/. 4.687 millones al Gobierno Nacional que comprende a los Sectores Institucionales, Universidades Nacionales, Organismos Constitucionalmente Autónomos, a los Organismos Reguladores, Supervisores, Administradores de Fondos y Otros Servicios, así como aquellas Instituciones Públicas Descentralizados que se autofinancian; S/. 375 millones a los Gobiernos Regionales y S/. 1.564 millones a los Gobiernos Locales.
Los principales sectores captadores de ingresos en el Gobierno Nacional son: Economía y Finanzas con S/. 1.605 millones, que incluye a la SUNAT con S/. 1.271 millones y a la Oficina de Normalización Previsional con S/. 175 millones, entre los principales; Educación con S/. 739 millones, que incluye los ingreso recaudados por las Universidades Nacionales ascendente a S/. 576 millones; Salud con S/. 397 millones; Transportes y Comunicaciones con S/. 356 millones; Presidencia del Consejo de Ministros con S/. 319 millones y el Sector Defensa con S/. 306 millones, que en conjunto alcanzan el 79,4% del presupuesto total del Gobierno Nacional.
Los principales pliegos captadores en los Gobiernos Regionales son La Libertad con S/. 55 millones (14,8%); Arequipa con S/. 34 millones (9,0%); Lambayeque con S/. 29 millones (7,8%); Piura con S/. 29 millones (7,7%); Junín con S/. 24 millones (6,3%) y Tacna con S/. 23 millones (6,1%); Cusco con S/. 21 millones (5,7%) que en conjunto alcanzan el 57,4% del presupuesto total de los Gobiernos Regionales.
Para el caso de los Gobiernos Locales, los recursos previstos por las Municipalidades, a nivel de departamento, por esta fuente de financiamiento se muestra a continuación.
c) Recursos por operaciones oficiales de crédito
Los recursos por operaciones oficiales de crédito ascienden a S/. 6.440 millones, que corresponden a los ingresos por endeudamiento público de las entidades públicas.
Del citado monto corresponde S/. 3.456 millones por la emisión de bonos en el mercado de capitales, incluido el pre-financiamiento del 2007, destinado al pago del servicio de la deuda pública; y S/. 2.984 millones principalmente a créditos externos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (S/. 1.196 millones), Japan Bank For Internacional Cooperation JBIC (S/. 256 millones); Banco Mundial (S/. 1,222 millones), Kreditanstalt Für Wiederaufbau - KFW de Alemania (S/. 188 millones) y la Corporación Andina de Fomento (S/. 103 millones), entre otros.
d) Donaciones y transferencias
Las donaciones y transferencias se estiman en S/. 218 millones, cifra que corresponde básicamente a donaciones externas provenientes de la Unión Europea, Fondo Mundial para el Medio Ambiente-GEF, Agencia Para el Desarrollo Internacional - AID, KFW, Banco Interamericano de Desarrollo, y de diversos gobiernos y fondos contravalor, entre los principales.
e) Recursos determinados
Esta fuente de financiamiento asciende a S/. 11.466 millones y comprende los fondos públicos provenientes principalmente de impuestos cuyo recursos de acuerdo a la normatividad vigente se destinan al financiamiento de determinados gastos. Entre ellos podemos mencionar los siguientes rubros:
* Canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones
El monto asciende a S/. 5.535 millones provenientes de los ingresos del canon y sobrecanon petrolero, minero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero. Asimismo, incluye los recursos por regalías mineras y del FOCAM, participación en rentas de aduanas, y las transferencias por la eliminación de las exoneraciones a favor del Gobierno Regional de San Martín.
Del monto antes mencionado, S/. 61 millones corresponden a las entidades del Gobierno Nacional, S/. 1.547 millones a los Gobiernos Regionales y S/. 3.926 millones a los Gobiernos Locales. Cabe indicar, que el monto asignado a los Gobiernos Regionales se incluye recursos destinados a las Universidades Nacionales, que deberán ser transferidos de acuerdo a la Ley del Canon y normas complementarias y modificatorias.
Los recursos tienen como finalidad financiar principalmente la ejecución de proyectos de inversión, así como asegurar la sostenibilidad de las obras de infraestructura, generadas por los proyectos de impacto regional y local. Mediante la Ley 28927 se ha dispuesto que los gobiernos regionales y locales puedan utilizar hasta un 20% de estos recursos, para el mantenimiento de la infraestructura generada por los proyectos de impacto regional y local. Asimismo, los gobiernos regionales y locales pueden destinar hasta el 5% de los recursos para la elaboración de perfiles de proyectos de inversión pública.
- Gobierno Nacional
Para el Gobierno Nacional los recursos ascienden a S/. 61 millones provenientes del canon y sobrecanon petrolero con 72,1% y de regalías mineras y del FOCAM con el 27,9%. Los recursos se destinan a diversas Universidades Nacionales, así como al Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.
- Gobiernos Regionales
En el caso de los Gobiernos Regionales, los recursos ascienden a S/. 1.547 millones para el año fiscal 2008 que comprende al Canon y Sobrecanon Petrolero (S/. 260 millones), Canon Minero (S/. 834 millones), Canon Hidroenergético (S/. 33 millones), Canon Gasífero (S/. 140 millones), Regalías Mineras (S/. 50 millones), FOCAM (S/. 36 millones), así como del Canon Pesquero y Forestal (S/. 17 millones), Participaciones (S/. 48 millones) y Renta de Aduanas (S/. 129 millones).
- Gobiernos Locales
El presupuesto de los Gobiernos Locales en este rubro asciende a S/. 3.926 millones, correspondiendo al canon minero la mayor transferencia, por 66%, seguido del canon petrolero (10%) y del gasífero (11%). También se incluye la suma de S/. 139 millones provenientes de los ingresos por Rentas de Aduanas, los cuales se distribuyen a favor de las Municipalidades de las provincias en donde se ubican las aduanas sean marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres o terrestres en función a la extensión territorial, población y al número de órganos de gobierno local.
Los recursos estimados para las Municipalidades del país, agrupados por departamento para el año fiscal 2008 son los siguientes:
* Contribuciones a fondos
Los ingresos ascenderían a S/. 2.046 millones y corresponden principalmente a los aportes del régimen del Decreto Ley 19990 (S/. 829 millones) así como a las transferencias del Fondo Consolidado de Reservas, Essalud y del Banco de la Nación (S/. 1.203 millones) y Aportes por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (S/. 14 millones), los cuales constituyen recursos de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) para el pago básicamente de las obligaciones previsionales (pensiones) así como para la redención de los bonos de reconocimiento.
* Fondo de compensación municipal - FONCOMUN
Los ingresos se estiman en S/. 3.010 millones. Dicho fondo está constituido por el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, del Impuesto al Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Su distribución se realiza de acuerdo a criterios de población, tasa de mortalidad infantil y para el caso de las provincias de Lima y Callao, según necesidades básicas insatisfechas y al resto de Municipalidades ponderando la población rural por 2. A continuación se muestra un cuadro resumen por departamentos beneficiarios:
* Otros impuestos municipales
Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al contribuyente. Entre ellos, podemos mencionar al Impuesto Predial, de Alcabala, al Patrimonio Vehicular; a las Apuestas; a los Juegos; a los Espectáculos Públicos no Deportivos; a los Juegos de Casino; y a los Juegos de Máquinas Tragamonedas.
Para el año 2008 asciende a S/. 875 millones, el ingreso más relevante proviene de los impuestos al patrimonio que equivalen al 88,7% del
total.
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